“EL ROL DEL CONGRESO NACIONAL EN LA CRISIS INSTITUCIONAL ARGENTINA DE 2001/2002”
Introducción
En
1983 se abrió en la República Argentina un periodo signado por la sucesión de
gobiernos elegidos por vía democrática.
Sobre
finales del año 2001 acaeció una crisis política, social y económica que llevó
a la renuncia del entonces presidente Fernando de la Rúa dando por terminado el
gobierno de la Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación (en adelante
“la Alianza”). Sin Presidente de la Nación y sin VicePresidente que lo
reemplazara -por renuncia de su titular Carlos Alvarez tiempo antes-, y en el
medio de manifestaciones populares y turbulencia social, el Congreso Nacional
dispuso de todos los mecanismos a su alcance para cumplir con la tarea de no
dejar que el país quede sin conducción política.
En
el presente trabajo me propongo indagar las razones por las que el parlamento
argentino llega a imponer un gobierno que transite la salida de la crisis e
investigar la legitimidad y legalidad de los procedimientos que utilizó para
cumplir con ese objetivo.
De
acuerdo a lo expresado anteriormente se llega a las siguientes preguntas:
- En qué circunstancias en el sistema presidencialista el
Congreso puede formar el gobierno?
- Como aseguró el parlamento argentino la salida de la
acefalia presidencial de fines del año 2001?
- Puede considerarse estable un presidencialismo en el que
los Presidentes no terminan su mandato?
Este escrito intenta mostrar que nuestra Constitución Nacional
agrega al Congreso en caso de vacancia del Ejecutivo una función propia del
régimen parlamentarista que es la de formar gobierno, al igual que la figura del
Jefe de Gabinete que se introdujo en la reforma Constitucional de 1994 con el
fin de hacer de fusible y elemento de atenuación de un presidencialismo donde el liderazgo es muy
marcado. Tarea que constituye por si
misma un puntal democrático y constitucional suficientemente firme para la
continuidad de los asuntos de Estado cuando la conducción política queda
temporariamente vacante.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Una
característica indiscutida del sistema político latinoamericano y en especial
del sistema de gobierno presidencialista es el acentuado protagonismo de la
figura presidencial. Es de rigor comparar al renunciante Fernando de la Rua en
2001 con quien lo antecede, Carlos
Menem, que cumplió dos periodos completos en ejercicio de la Presidencia del
país.
Ana
Maria Mustapic afirma que “Menem lograría las reformas neoliberales a través
de una tradición preexistente de un fuerte liderazgo presidencial,
concretamente a través del ejercicio de poderes institucionales del ejecutivo,
hegemonía tradicional en la cultura política y la dominación del partido
Justicialista.”. (1)
A la indiscutida autoridad de un
presidente “fuerte” le sucede un gobierno de concertación, que desde su asunción,
se vio afectado por luchas intestinas
entre les múltiples fracciones de la coalición que formaran dos años
antes la UCR y el FrePaSo. De la Rua aparece a simple vista más débil que
Menem, teniendo que rendir permanentemente cuentas hacia afuera y hacia dentro
de la Alianza, como fruto de la composición y circunstancias que hicieron
posible conseguir la mayoría electoral evitando la dispersión de los votos
opositores. Esa situación se resuelve en el peor de los momentos para el
gobierno.
Entre
los realineamientos hacia el interior de la Alianza el que más nítido pudo
observarse fue el parteaguas
progresismo/conservadores, grieta que incrementó su profundidad en marzo
de 2001 con la llegada del ex Ministro, de cuño neoliberal, Domingo Cavallo al
gabinete. Momento en que los sectores conservadores que sostenían al presidente
de la Rúa, le ganaron la pulseada del poder a quienes ubicados al
centro-izquierda del mapa ideológico resultaban socios incómodos,
personificados en el alfonsinismo y el FrePaSo. (2)
Así
De la Rua fue minando la base de sustentación de su gobierno, alejando a las
fuerzas progresistas. A la vez con sucesivas medidas económicas, como la
incautación de los depósitos bancarios -el “corralito”-
en el que el Presidente puesto a elegir entre los pequeños ahorristas y los
bancos opta por sostener al sistema financiero-, el Jefe de Estado logra
aislarse por completo de importantes franjas de sectores medios, tradicional
anclaje de su partido. El tiro de gracia es la derrota electoral de octubre en
la que el partido de gobierno resulta derrotado.
En
el diario Clarín de Buenos Aires, el periodista Luis Sartor nos deja su
impresión de los resultados de la jornada
comicial: “Apenas rondando el 30 por ciento en todo el
país, el PJ se siente renacer más rápido de lo que había imaginado, y el
Presidente es una sombra todavía más difusa de la promesa que fue. Pero aún las
luces de los ganadores no son del todo potentes: el otro dato central es la
dura sanción a la clase política, porque jamás había habido un voto bronca tan
impactante. Los nulos y en blanco fueron siete veces más altos que el promedio
de las cinco legislativas que hubo desde la restauración democrática, en 1983.”.
Titulo y subtitulo de la nota resultan datos relevantes para el presente
trabajo: “Con un amplio triunfo en todo
el país, el peronismo dominará el Congreso, “Por eso, seguirá controlando el
Senado y será primera minoría en Diputados”. (3)
En
diciembre de 2001, con motivo de las sesiones preparatorias de ambas cámaras
del parlamento nacional el peronista Ramón Puerta es nombrado Presidente
Provisional del Senado y, a su vez, el también peronista Eduardo Camaño es
designado Presidente de la Cámara de Diputados quebrando una constante desde
1983 que consistía en que la línea de sucesión presidencial quedaba en manos
del partido que respondía directamente al Poder Ejecutivo nacional. Dato
sumamente relevante teniendo en cuenta que el VicePresidente Carlos Alvarez
había renunciado al cargo en octubre del año 2000. (4)
Protocolo legal en caso de acefalia
Convencionalmente
aceptamos que formar gobierno no sería una tarea propia de las legislaturas en
los regímenes presidencialistas. Las
funciones básicas de las legislaturas democráticas que responden a esta
tipología se reducen a tres: representar, legislar y controlar. Cuando se trata
de regímenes parlamentarios, se agrega una tarea adicional: formar gobierno.
Existen
sin embargo algunas excepciones, por ejemplo, la Constitución de la Argentina
en su artículo 88 determina que "En
caso de destitución, muerte, dimisión o inhabilidad del presidente y
vicepresidente de la Nación, el Congreso determinará qué funcionario público ha
de desempeñar la presidencia, hasta que haya cesado la causa de inhabilidad o
un nuevo presidente sea electo".
En
línea con el precepto aludido en el párrafo precedente, el artículo 75 inciso
21de la Constitución concede al Congreso la atribución de "aprobar o desechar los motivos de dimisión del presidente de la
República y declarar el caso de proceder a nueva elección".
La
elección del reemplazo presidencial que menciona el articulo 88 de la
constitución, es decir la determinación del funcionario público que “ha de desempeñar la presidencia, hasta
que… un nuevo presidente sea electo" deberá recaer en un/a ciudadano/a
que reúna los requisitos del artículo 76 de la Constitución Nacional y
desempeñe algunos de los siguientes mandatos populares electivos: senador
nacional, diputado nacional o gobernador de provincia
A
la norma de jerarquía suprema de nuestro ordenamiento jurídico se le agrega la
ley llamada de Acefalía -Ley 20.972-, que es especifica de estos casos, y que
ordena "en caso de acefalía por
falta de presidente y vicepresidente de la Nación, el Poder Ejecutivo será
desempeñado transitoriamente en primer lugar por el presidente provisional del
Senado, en segundo lugar por el presidente de la Cámara de Diputados y a falta
de éstos, por el presidente de la Corte Suprema de Justicia hasta tanto el
Congreso, reunido en Asamblea, haga la elección a que se refiere el artículo 75
de la Constitución".
Continua
la ley reglamentando el procedimiento de la siguiente manera: "La elección, en tal caso, se efectuará
por el Congreso de la Nación en asamblea que convocará y presidirá quien ejerza
la presidencia del Senado y que se reunirá por imperio de esta ley dentro de
las cuarenta y ocho horas siguientes al hecho de la acefalía. Si no se logra
ese quórum, se reunirá nuevamente a las cuarenta y ocho horas siguientes
constituyéndose en tal caso con simple mayoría de los miembros de cada Cámara".
Para
mayor precisión y claridad la norma agrega que "la elección se hará por mayoría absoluta de los presentes. Si no
se obtuviera esa mayoría en la primera votación, se hará por segunda vez
limitándose a las dos personas que en la primera hubiesen obtenido mayor número
de sufragios. En caso de empate, se repetirá la votación y si resultase nuevo
empate, decidirá el presidente de la Asamblea votando por segunda vez. El voto
será siempre nominal. La elección deberá quedar concluida en una sola reunión
de la Asamblea".
Es
decir que se agrega al Congreso Nacional en caso de vacancia del Ejecutivo, en
los casos de Alfonsin/Martinez y de de la Rúa/Alvarez y Rodriguez Saa la
función de formar gobierno. Tarea que
constituye por si misma un puntal democrático y constitucional suficientemente
firme para la continuidad de los asuntos de Estado cuando la conducción
política queda temporariamente vacante.
La continuidad de la institución presidencial
La
caída de F. de la Rúa produjo de hecho la disolución de la Alianza, ya
debilitada tras la salida del VicePresidente Carlos “Chacho” Álvarez tras un
escándalo de corrupción en el senado que presidía y deja al país en acefalia, y
cruzado por la amenaza del inicio de un período de inestabilidad con el peligro
siempre latente de enfrentamientos entre facciones. Las movilizaciones
populares ganaron las calles de las principales ciudades y por sobre todo de
Buenos Aires, asiento físico del Poder Ejecutivo Nacional, el Congreso Nacional
y la Corte Suprema de Justicia de la Nación que a diario soportaba el reclamo
de que “se vayan todos” que reflejaba
el hartazgo de la población a la dirigencia política.
En
medio de esa dramática situación, el Parlamento asumió la misión de elegir en
el marco de los preceptos constitucionales y la ley de Acefalia a quien iba a
completar el mandato presidencial originario de Fernando de la Rúa.
Desde
el inicio de la democracia el Congreso no tuvo un rol tan protagónico como el
alcanzado durante la crisis política, social y económica del 2001 cuando el
gobierno de la Alianza terminó abruptamente con la renuncia del entonces
presidente Fernando de la Rúa.
Argentina
comenzó el mes de diciembre con Fernando de la Rúa como presidente. Un mes
después, está al frente de la Casa Rosada Eduardo Duhalde, quien había sido
derrotado por el anterior mandatario en los comicios presidenciales de 1999.
Las
anomalías sucedieron sin solución de continuidad, un mes de saqueos, estado de
sitio y cacerolazos, una protesta social que dejó 27 muertos y más de 100
heridos, cinco presidentes contando desde De la Rúa hasta llegar a Duhalde
Para
la cobertura de los hechos en que el Congreso aseguró la continuidad de la
institución presidencial, apelo a la cronología: El 20 de diciembre, a dos años
de mandato, Fernando de la Rúa levanta el estado de sitio como última acción de
su mandato y presenta su renuncia.
El
día 21 de diciembre se hacía cargo del Poder Ejecutivo el Senador por la
Provincia de Misiones y Presidente Provisional
Ramón Puerta, miembro del Partido Justicialista, quién convocó a la
Asamblea Legislativa para elegir un nuevo presidente.
Durante
las 48 horas que marca la Constitución que debía ser electo un funcionario que
culmine el mandato del Presidente renunciante el parlamento discute quien será
esa persona. Las discusión va delineando la base de sustentabilidad del nuevo
mandatario, se descarta sea de la coalición
radicl-frepasista victoriosa en los comicios de 1999 cuyo Poder
Ejecutivo ha renunciado y ya no cuenta con mayoría parlamentaria. El próximo
Presidente surgirá del seno del Partido Justicialista e hilando más fino de un
acuerdo entre los gobernadores de ese signo pero con la promesa de llamar a
elecciones para de marzo de 2002. Con la mayoría parlamentaria y el control de
ambas cámaras parece suficiente a los gobernadores peronistas poder capear el temporal
de una crisis que a esas alturas tomaba dimensiones colosales.
El
Partido Justicialista finalmente propone
como presidente interino al gobernador de la provincia de San Luis, Adolfo
Rodríguez Saá que asume el 23 de diciembre.
Entre
las medidas que adopta dispuso la suspensión del pago de la deuda externa,
asegura que no devaluará el peso ni
dolarizará por completo la economía, promete además que sería reintegrado el
dinero sustraído a los ahorristas, recibe a representantes de las Madres de la
Plaza de Mayo y promete revocar el decreto que bloquea la extradición de
acusados de violaciones a los derechos humanos durante el gobierno militar de
1976-83.
Mientras
tanto se desata en el seno del “mayoritario” peronismo un intenso debate sobre
la duración del mandato del presidente interino Rodríguez Saá. Sus partidarios promueven
que complete el mandato de De la Rúa pero se encuentra con la férrea oposición
de varios de sus pares peronistas, por caso el gobernador de Córdoba, José
Manuel de la Sota, quien lo desafía manifestando abiertamente su oposición.
El
28 de diciembre la Corte Suprema de Justicia de la Nación avala la restricción
al retiro de fondos de los bancos, tras lo cual se inician protestas callejeras,
que también piden la dimisión de funcionarios del nuevo gobierno sospechosos de
corrupción. Las protestas continúan el dia 29 y el gabinete de ministros
presenta su renuncia.
Al
día siguiente el presidente Rodriguez Saá convoca una cumbre de gobernadores de
su partido en la residencia veraniega de Chapadmalal, al sur de la Provincia de
Buenos Aires, donde esperaba obtener consenso para relanzar su mandato. Al
encuentro no concurren varios gobernadores clave como el mencionado De la Sota,
y el gobernador de Santa Fe, Carlos Reutemann.
Rodríguez
Saá entiende que su gobierno ha perdido la base en que pretendió fundarlo y
hacerlo duradero y presenta su renuncia. Momentos después dimite también quien
debiera ocupar interinamente su lugar, el Presidente Provisional Ramón Puerta,
con lo que, siguiendo estrictamente la línea sucesoria, lo hace Eduardo
Oscar Camaño, el Presidente de la Cámara de Diputados de la Nación. Camaño
es llamado a ejercer interinamente el Poder Ejecutivo y convocar a la Asamblea
Legislativa para que designe un nuevo titular del Poder Ejecutivo.
El
1° de enero, el senador peronista
Eduardo Duhalde, es elegido por amplia mayoría para terminar el mandato del ex
presidente radical, en diciembre de 2003.
Es
decir que se agrega al Congreso Nacional en caso de vacancia del Ejecutivo,
tras la renuncia de de la Rúa y, antes, de su vicepresidente Carlos Alvarez la
función de formar gobierno. Tarea que
constituye por si misma un puntal democrático y constitucional suficientemente
firme para la continuidad de los asuntos de Estado cuando la conducción
política queda temporariamente vacante.
Excepcional y extraña función del Congreso
El
regreso de la democracia en Argentina y la región marcó el inicio de un
debate acerca de la relación e influencia de los diseños institucionales sobre
los procesos democráticos. En otras palabras cuál es la mejor forma de gobierno
para la democracia, si el parlamentarismo al que se volcaron buena parte de los
estados europeos o el presidencialismo de las democracias americanas, llevadas
al borde del hiperpresidencialismo en SudAmerica.
A
partir de trabajos del español Juan José Linz la discusión apuntó a definir
cuál es la forma de gobierno que asegura mayor margen de estabilidad. (5)
El
debate sobre la estabilidad democrática es uno de los puntos centrales de la
discusión teórica en el marco de la discusión acerca de bondades e
inconveniencia del presidencialismo y el parlamentarismo, aunque debe tenerse
en cuenta que presidencialismo y parlamentarismo son sistemas ideales, por lo
que no existen en la realidad tales constructos en estado de pureza sino formas
concretas alejadas en más o menos de tales modelos y a menudo unos cuentan con
elementos del otro.
En
la memoria colectiva latinoamericana la estabilidad democrática aparece asociada a los quiebres constitucionales
provocados por un Rosario de golpes de Estado que asolaron la región. Empero
desde década de los 80 del siglo XX se vieron forzados a dimitir presidentes
elegidos democráticamente no necesariamente por medio de un golpe de Estado,
sino por otros factores y que fueron reemplazados por vía democrática siguiendo
las recetas vigentes en el derecho de cada país sin quebrar así el orden
constitucional. El alejamiento del titular del Ejecutivo se produce sin la
caída del sistema democrático como acontecía anteriormente.
En
este sentido, llamaremos estabilidad democrática a la continuidad de las instituciones
independientemente de la continuidad estricta de sus actores y la permanencia
de las reglas del juego democrático, sin tener en cuenta la finalización de los
mandatos presidenciales originales. La interrupción del mandato presidencial no
genera como en otras épocas un cambio de régimen.
El
sistema democrático se caracteriza principalmente por contar con elecciones
libres, el respeto por la pluralidad y diversidad de ideas, la participación
política, la regla de la mayoría, entre otros aspectos. La estabilidad
democrática depende por lo tanto de varios factores, uno de ellos y que me
permito explorar en este breve trabajo es la perdida por parte del Presidente
de la Nación de una mayoría “leal” en
el poder legislativo y de cómo las nuevas mayorías parlamentarias son las
encargadas de asegurar la estabilidad
del sistema mediante la continuidad de la institución “poder ejecutivo” que se ve, ya no expulsada por un golpe de estado
hacia fuera del orden constitucional sino, sacudida por una crisis que se
soluciona con el reemplazo legal del ejecutivo.
La
primer razón que podría llevar al uso de una función que aparecía dormida en
otras crisis está dada por un desencuentro entre el sistema presidencialista en
estado puro y una consecuencia del sistema de partidos y del sistema electoral
que parece virar a formas más adecuadas a los sistemas parlamentaristas. El
parlamento argentino avanzó hacia una representación proporcional que le coloca
piedras en el camino al presidencialismo fuerte que suele adjudicarse a los
países sudamericanos por motivos
culturales y a, se aduce con frecuencia, una copia hereje del régimen imperante
en los Estados Unidos de América.
Al decir de Eugenio Zaffaronni: "El sistema electoral de representación
proporcional tiende a fragmentar fuerzas políticas, y eso hace desaparecer los
partidos políticos y las lealtades partidarias, con lo cual cada vez se le
dificulta más al Poder Ejecutivo la conformación de un bloque propio en el
Parlamento"."Si bien es cierto que produce una representación más
equitativa, plural y abarcativa del espectro político, tiende a
fraccionarla", hecho que socava la fortaleza del ejecutivo quien
además de ser Jefe de Gobierno y Jefe de Estado, es Comandante en Jefe de las
fuerzas Armadas y suele también ejercer
la jefatura de su partido y de la coalición gobernante. (6 )
El
presidencialismo argentino se vio sacudido desde 1983 por la remoción de dos
presidentes elegidos por el voto popular, piedra basal del sistema. Raúl
Alfonsín en 1989, después de haber perdido su partido las elecciones
presidenciales y de la Rúa en 2001, después de haber perdido las elecciones
legislativas. En rigor debe sumarse una tercer renuncia y es la de Rodriguez
Saa que no pertenece al lote de los electos por elección popular.
Ana
M. Mustapic separa las salidas de las situaciones de vacancia del poder
ejecutivo entre las “presidencialistas”
como en el caso de Alfonsín, el que el adelanto a la entrega del mando a quien
ganó las elecciones resuelve la situación y las “parlamentaristas” en las que el congreso forma el gobierno y entre
ellas, sin duda, ubica a las de de la Rúa y R. Saá y. (7)
Hacia la construcción de un nuevo gobierno con origen en
un acuerdo entre fuerzas parlamentarias diversas.
Entre
las salidas “parlamentaristas”, la de Rodriguez Saá logra sostenerse en el
poder apenas una semana, su sucesor Duhalde logra el cometido específico de
entregar el poder a un Presidente surgido de la voluntad popular. Surge una
duda, ¿por qué razón Duhalde cumple con
la manda constitucional y Rodriguez Saá no alcanza a concretarla?.
Se
trata de un gobernador en ejercicio y el hombre fuerte del distrito mas caudaloso en cantidad de electores.
- Mientras que Saa busca su legitimación por
acuerdo de sus pares, básicamente del Partido Justicialista, pierde el sillón de Rivadavia cuando estos le
aplican una suerte de “moción de censura”,
- Duhalde amplia la base de sustentación con elementos que disponía en su función
de gobierno en la provincia que políticamente comandaba.
Julio
Burdman avanza sobre nuestra presunción: “Las
instituciones representativas, sin embargo, proporcionaron los caminos para la
formación de un nuevo gobierno. La primera solución fue de “componente
parlamentario” (Bosoer 2006): el Congreso, en una alianza entre las dos
principales bancadas –la justicialista y la radical, esta última nuevamente
bajo la jefatura política de Raúl Alfonsín– eligió y proveyó sustentabilidad a
la administración de transición de Eduardo Duhalde, que a pesar de su carácter
provisorio tomó decisiones importantes que cambiaron la matriz económica de la
década.” “La fortaleza particular de Duhalde era, no obstante, el peso relativo
de su distrito en la política nacional, que había sido determinante en su
ascenso al poder por la vía parlamentaria: su Presidencia de un año y medio
nació, como decíamos, de una coalición que tenía su núcleo en la “alianza
bonaerense” de peronistas, radicales y el Frepaso residual del distrito.” (8)
El
aporte de Burdman hecha luz a un dato que pasó inadvertido en aquella fragosa
hora. Nuestro presidencialismo, no en normalidad sino, en épocas de crisis depende
del dominio del partido del presidente en las cámaras parlamentarias y, a
juzgar, por dos de los casos expuestos (renuncias de la Rúa/R. Saá) podríamos
sostener que nuestra democracia es estable en el caso de acefalía presidencial
en la que no hay presidente electo por el voto popular, cuando existe una
permanencia de las reglas del proceso democrático y la institución presidencial
finaliza en tiempo y forma sus gestiones administrativas aun cuando quien
finaliza el mandato no fuese elegido directamente por el voto popular sino por
los mecanismos constitucionales y legales vigentes al momento de la vacancia.
Notas
(2) artículo: “La alianza De la Rúa-Cavallo copó el gabinete
y marginó al Frepaso” http://www1.rionegro.com.ar/arch200103/p21g08.html
(3) Sartor, Luis, Diario Clarin, octubre
15, 2001) http://edant.clarin.com/diario/2001/10/15/p-00315
(4) http://www.pagina12.com.ar/2000/00-10/00-10-07/pag03.htm
(5) Linz, J. J. (1990)."Transiciones a la democracia", Revista
Española de Investigaciones Sociológicas; y Linz, J. J. & Valenzuela, A.
(1997). La crisis del presidencialismo. Madrid: Alianza.
(6) Zaffaroni, Eugenio R., http://argentinainvestiga.edu.ar/noticia.php?titulo=eugenio_zaffaroni_diserto_en_la_unc&id=252#.V9Yjkel942w
(7) Mustapic, Ana M. Op. citada en (1)
(8) Burdman, Julio.
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:ZbSj_SzkHPEJ:www.ancmyp.org.ar/user/files/01Burdman.pdf+&cd=1&hl=es-419&ct=clnk&gl=ar
